Írásomban Budapestről és a magyar államról kívánok szólni; mit tehet a város önmagáért és a magyar állam az ország fővárosáért – azért, hogy mindkét fél lehetőleg a legtöbbet nyújtsa magának és a másiknak.
A főváros igazgatása – eltérő modellek
1873-ban Budapestnek 10 kerülete volt. Ma 23 van belőlük. A számosság növekedése arra utal, hogy a város fokozatosan nőtt – egyre több és több település vált a főváros részévé. Eredetileg azonban a kerületek nem képviseleti alapon működtek – elöljáróságok voltak. Ez a szerkezet vélhetően azzal függött össze, hogy a nagy nemzeti-polgári vállalkozás létrehozói egységes és nem széttagoltságban működő fővárosban gondolkodtak. Úgy vélték – megítélésem szerint helyesen –, hogy az egység, illetve az egységesség fontosabb, mint a különbözőség. Felfogásukat visszaigazolta, hogy Budapest nagy fejlődési pályáját ebben a szerkezetben futotta be. Ebben a szerkezetben vált képessé arra, hogy a korabeli európai mintákhoz igazodva az eredetileg rendészeti és igazgatási funkciót átalakítsa, és a várost szolgáltatási egységgé is tegye.
Az egységesség érdekében brit minta alapján létrehoztak egy olyan szervezetet is – a Fővárosi Közmunkák Tanácsát –, amelyik az állam és a törvényhatóság paritásos alapon működő közös szerveként központi módon szólhatott és szólt is bele a város életébe, döntően a városrendezés kérdéseibe. A Közmunkatanács – rövid megszakítással – 1870 és 1948 között működött, noha a két háború között már kisebb jelentősége volt, mint annak előtte. Eljelentéktelenedett, de bizonyos: nélküle a város nem lehetett volna naggyá.
1950-től a tanácsrendszer uralta el az országot és így Budapestet is. A tanácsrendszerben a pártállam politikai akarata dominált. Hiába módosítgattak a szerkezeten időről-időre, az emberek hiába választottak tanácstagokat, ettől a struktúra nem lett sem demokratikusabb, sem Budapest érdekeit jobban szolgáló.
A rendszerváltás után az 1990. évi LXV. tc. megszüntette a tanácsrendszert, és létrehozta Budapest Főváros Önkormányzatát. A kerületekben is választott önkormányzatok jöttek létre, saját polgármesterekkel és képviselőtestülettel. A fővárosnak is lett választott közgyűlése és saját főpolgármestere. Kisebb-nagyobb változtatásokkal majd’ három évtizede ez a szerkezeti megoldás van érvényben.
Új városegyesítés
Ennyi év után talán érdemes mérlegelni: mik az előnyei és hátrányai Budapest eddigi városirányítási struktúráinak?
Mérlegelésünk köréből nyugodt szívvel kizárhatjuk a pártállamhoz kötődő tanácsrendszert. Tehetjük ezt azért, mert a városirányítás a politikai diktatúra keretei között, annak alárendelten történt. Reményeink szerint Magyarország jövőjét nem a diktatúrához kívánja kötni, következőleg nem opció az egyeduralom bármely szerkezeti elemének vitalizálása.
Így valójában – most eltekintve a fontos, de itt nem tárgyalandó részletektől – két variációt mérlegelhetünk.
Az egyik szerint a fővárosnak van közgyűlése, tényleges hatalommal bíró vezetője, illetve vezetése, a városrendezésért egységesen felelős intézménye, de a kerületeket elöljáróságok irányítják, ahol az elöljáró vezetésével működik a közvetlenül választott kerületi választmány. Az elöljáróság végrehajtja a főváros döntéseit, noha néhány – törvényben rögzített ügyben – saját hatáskörben is eljárhat.
A másik szerint a fővárosnak van kevert rendszerű, közvetett és közvetlen módon választott közgyűlése, kevés hatalommal rendelkező vezetője, illetve vezetése, a kerületek saját önkormányzattal és saját polgármesterrel bírnak, és nincs olyan egységes és közös városi-állami intézmény, amely rendelkezne a városrendezés tekintetében.
Az előbbi rendszer – kisebb-nagyobb korrekciókkal – 1873 és formailag 1950 között működött. Az utóbbi rendszer 1990-től napjainkig jellemzi a főváros irányítási szerkezetét.
Ha az 1873-tól tartó Budapest-történetet csak abból a szempontból vizsgáljuk, hogy a városegység elsődlegessége mikor érvényesült – és ebbe a számításba a pártállami városirányítási modellt is belevesszük –, akkor ez az idősor 117 évet tesz ki. Így tehát az 1990 óta tartó időszak az egységes városelképzelés és gyakorlat tekintetében igencsak különbözik az azt megelőző több mint száz évtől.
A két rendszert sokféle aspektusból vizsgálhatjuk. Itt most csak két nézőpontot emelek ki.
Az egyik aspektus nyilván az önkormányzatiság, a demokratikus képviseleti rendszer szempontja. Ebben az értelemben az 1990 óta létező rendszer minden eddiginél demokratikusabb, az önkormányzatiság elve, amennyire lehetséges, érvényesül. Az elöljáróságokon alapuló rendszer kevésbé demokratikus – inkább hierarchikus –, de éppen a fővárosi közgyűlés, illetve a kerületi választmány jelenléte miatt nem nélkülözi a választott jelleget.
A fentiekből következően az sem utolsó szempont – miután a kerületi önkormányzatok képviselőkkel, bizottságokkal rendelkeznek –, hogy az 1990 utáni többpárti politikai struktúra számára kívánatos a kerületi önkormányzatok fenntartása, hiszen a különféle pártok saját kádereiket helyzetbe tudják hozni, különféle jövedelmeket képesek számukra biztosítani. A demokratikus alapon működő pártklientúra pedig szükséges a többpártrendszer önkormányzati szintű működéséhez. S ráadásul az önkormányzati szint az országos politikába is belépőt jelenthet. Persze az egy nagy kérdés, hogy tartalmilag érdemes-e a kerületi önkormányzatokat pártviszonyok mentén működtetni, hiszen számtalan példáját látjuk annak, hogy a vélemények nem feltétlenül pártalapon oszlanak meg; ráadásul a felmerülő kérdések nagy részének a helyi közpolitikát, és nem a pártpolitikát illető vetülete van.
Amennyiben a fővárosi közgyűléssel bíró elöljárósági rendszerben gondolkodunk, ott értelemszerűen főként nem a politikai, hanem a szakirányítási dimenzió kerül túlsúlyba. A helyi lakosok az önálló kerületi önkormányzat hiánya miatt a kerületi választmány révén tudnak, tudnának közvetlen kontrollt gyakorolni.
De van egy olyan szempont is, amely legalább olyan lényeges, mint a lehető legnagyobb mértékű önkormányzatiság és a demokratikus részvétel elve: melyik szerkezet képes hatékonyabban működtetni Budapestet; melyik szerkezet garantálja inkább, hogy Budapest a maga sokszínűségében egységes város legyen-e avagy – mint mostanság – 23 kerület „szövetségi városaként” működjön?
Ennek a szempontnak a figyelembevételével egyértelmű, hogy az 1873 utáni szerkezet a kívánatosabb. Nemcsak azért, mert Budapest ebben a szerkezetben lett európai rangú várossá, hanem azért is, mert ebben a szerkezetben tudott azzá lenni. Azaz a struktúra nem gátolta, hanem pont ellenkezőleg, elősegítette az európai nagyvárossá – vagy ami akkor ezzel egyenértékű volt –, világvárossá válást. Nem önkormányzattal bíró kerületek viszálya nyomán dőlt el, hogy felépüljenek-e a Duna hidak, nem kerületi szinten működő eltérő szabályozások szabták azt meg, hogy hány kutya lehet egy háztartásban, nem a különböző önkormányzatok szeszélyétől függött, hogy a Nagykörút kapjon-e egységes karácsonyi díszkivilágítást, s az sem, hogy egy terület milyen mértékben beépíthető. A város közgyűlése és a Fővárosi Közmunkatanács egységesítette Budapest képét, karakterét – a nélkül, hogy az eltérő városrészek sajátos jellegét megszűntette volna.
Az 1990 óta működő, Budapestet 23 városra tagoló önkormányzati rendszer jelentős részben formálissá tette a főpolgármester, illetve a főváros vezetésének hatalmát. A város legfőbb választott vezetője, a főpolgármester, a magyar protokollrendszer szerint a második rangosztályba tartozik; eszerint miniszteri rangú személy. Hatalma azonban jóval kisebb, mint azoké a minisztereké, akiket a protokoll ide sorol. A rangja miniszteri, de ezenkívül semmi más nem az. Az 1990 óta működő rendszer a fővárosi közgyűlés szerepét az elöljárósági rendszerhez képest lefokozta, és kiiktatta a városrendezésért felelős és hatalommal bíró szervezetet.
Úgy vélem, hogy előbb-utóbb érdemes lenne újragondolni az 1990 óta létező budapesti önkormányzati szerkezetet. Most már több évtizedes tapasztalat gyűlt fel a működést illetően – nagyjából-egészében pontosan lehet látni az eddigi struktúra előnyeit és hátrányait. A hozzáértők nyilván sok pro és kontra érvet tudnak felsorolni. De egy ilyen diskurzusban, megítélésem szerint, két alapelvnek mindenképpen érvényesülni kell: az egyik a demokratikus társadalmi részvétel, a másik Budapest egységének gondolata. A kettő kompromisszumát kell megtalálni, mert megítélésem szerint a mai rendszer nem képes kielégítően biztosítani Budapest elgondolóinak, létrehozóinak alapvető eszméjét: az egységes főváros ideáját.
1873 után – nagyon megváltozott körülmények és feltételek között – ismét meg lehetne teremteni a városegyesítést, a város sokszínűségében megőrzött és fejleszthető egységét.
Az állami felelősség
A magyar állam felelőssége szinte minden téren létezik. Gazdasági, politikai, társadalmi, kulturális vetületben egyaránt. Ez a többszörös felelősség történetileg is létezett – noha az Fővárosi Közmunkák Tanácsa révén csak egy dimenziója intézményesült –, de leginkább a maga természetességében, szervességében érvényesült.
Budapest Magyarország arca – legalábbis az az arc, ahol a magyar nemzet és a magyar állam mind a külföld, mind saját lakossága felé megmutatja önmagát.
A magyar államnak tehát feladata és felelőssége is van Budapest iránt. Egy állam esetében azonban a felelősség nem pusztán elvont fogalom, hanem nagyon is konkrét kategória. Az állam pedig akkor képes konkrétan felelősséget viselni, ha intézményesültséget társít ehhez.
És nem úgy, ahogy eddig történt. Nevezetesen akként, hogy egyedi döntések és különféle minisztériumokhoz tartozó hatáskörök mentén realizálódik ez a sokszor ötletszerű, lobbiérdekeket érvényesítő, összehangolatlan tevékenység. A közelmúltban és jelenleg is több állami projekt valósult, illetve valósul meg Budapesten. Van, amelyiket az Emberi Erőforrások Minisztériuma, van, amelyiket a Miniszterelnökség felügyelte. És folytatni lehetne a sort…
A széttagoltság – minden kormányzati jó szándék ellenére – kevésbé használ Budapestnek. Az összehangoltság lenne kívánatosabb.
Megítélésem szerint éppen ezért Budapest kiemelt jelentősége miatt itt lenne az ideje, hogy az állam a maga végrehajtó hatalmi rendszerében létrehozzon egy Budapest kormánybiztosságot, amely minden olyan állami fejlesztést kezdeményez és koordinál, amely az egységes főváros és így az ország javát szolgálja. Jelenleg – éppen a széttagoltság miatt – még azt sem lehet egyértelműen megállapítani, hogy egy költségvetési évben hány forintot fordít a magyar állam Budapestre.
Ez így nincs rendjén.
A Budapest kormánybiztosság – az átalakított fővárosi önkormányzattal együttműködve – konceptualitásba rendezve az eddigieknél jóval hatékonyabban kezelhetné Budapest problémáit, gondoskodhatna a város fejlődési és fejlesztési pályájáról. Az oly nagy szerepet játszó magántőke számára is fontos lenne a kiszámítható, kalkulálható állami és önkormányzati környezet.
A magyar állam 2017-ben létrehozott egy tárca nélküli miniszteri pozíciót a vidéki városok fejlesztésének összehangolására, tehát tisztában van azzal, hogy a vidéki városfejlesztés olyan kormányzati felelősség, amelyet intézményesíteni kell.
Ma a Budapestet érintő állami szerepvállalásért több miniszteri és kormánybiztos felel. Ezen a területen semmifajta egységesség, egyeztetett konceptualitás sem tapasztalható.
A főváros esetében tehát továbbra is létezik a projektalapú, összehangolatlan széttagoltság. S úgy tűnik, hogy ez sokaknak érdeke is, hiszen mindegyik projektgazda – lett légyen szó szakminisztériumról vagy miniszterelnökségről – saját hatalmi körét tágítja. Nem valószínű, hogy önként lemondanának erről az érdekorientált rendetlenségről. Nekik ez lehet, hogy így jó, de bizonyosan nem jó Magyarországnak és különösen Budapestnek.
Úgy látszik, hogy a kormányzat már teljeskörűen felismerte intézményes felelősségét a vidéki városok iránt, de a kellő mértékben és államigazgatási szinten még nem tudatosította felelősségét Budapest iránt.
Amiről nem esett szó
Tisztában vagyok azzal, hogy az itt elmondottak korlátozottsággal bírnak.
Gondolkodásom csak Budapest lehetséges fejlődési potenciáljára, illetve az állam ebben való szerepére korlátozódott. Ezen belül is „csak” arról szóltam, milyen modell mentén lehetne újraformálni Budapest önkormányzati szerkezetét, illetve hogy az állam hogyan tudná koncentráltan és intézményesülten érvényesíteni a főváros iránti felelősségét. Nem esett szó a részletekről pedig, mint tudjuk, az ördög a részletekben rejlik.
Egyetlen részletre azonban kitérnék.
Nem gondolom, hogy az állam és Budapest egyenrangú részvételével egykor működött Fővárosi Közmunkák Tanácsát vissza kellene állítani. Egy ilyen intézmény a mai alkotmányos rendszerben bizonyosan alkotmányos aggályokat is felvetne, hiszen sértené az önkormányzatiság elvét; sokan azt vélelmezhetnék, hogy a központi kormányzat uralni akarja a főváros önkormányzatát. Megítélésem szerint a tisztán állami pénzből készülő beruházások esetében az államnak joga van maga dönteni, de figyelembe kell vennie az egységessé és így erőssé vált főváros véleményét. Az egységes fővárosnak is joga van a maga által kezdeményezett beruházások esetében az önrendelkezéshez, s képes kézben tartani a városrendezés ügyét. Tehát úgy gondolom, hogy a Fővárosi Közmunkák Tanácsa ma már nem egy időszerű intézmény, hiszen ahhoz képest, amikor létezett, igencsak megváltozott a város és az állam hatásköre és tevékenysége, szándékaik érvényesítési lehetősége, az anyagi források köre s az alkotmányos rendszer is. A tanács két háború közti eljelentéktelenedése pedig egyáltalán nem volt véletlen; már akkor is meghaladottá vált. Arról nem is beszélve, hogy az 1870-es évekhez képest ma már nagyon mást jelent a közmunka kifejezés. Pontosan annyit változott a közmunka kifejezés tartalma, mint amennyire elavult a Közmunkatanács intézménye.
Ez nem jelenti azt, hogy a két alkotmányos entitás, azaz a magyar állam és Budapest főváros önkormányzata között ne jöhetne létre állandó egyeztető fórum.
Gondolatmenetem korlátozottsága azonban nem csak a részletek hiányában jelenik meg. Egész érvelésemben a Budapest szót használtam, ami valójában csak az ország jogilag vett fővárosát jelenti. Egy szót sem ejtettem arról, amit az agglomeráció jelent. Ez egy külön téma.
Summázat
Budapest nemzeti érték. Hogy azzá váljon, azért sokat tettek elődeink.
A tények és az adatok azt bizonyítják, hogy Budapest minden értelemben sokkal nagyobb szerepet játszik az ország életében, mint lakossági aránya azt indokolná.
Budapest nemcsak magyar, hanem nemzetközi szintű, európai metropolisz. A nemzeti jelleg és tartalom mellé európai karakter is társul.
Budapest a rendszerváltás után szerkezetében demokratizálódott, de csonkult egysége.
A magyar állam mindig is sokat tett fővárosáért.
Azt gondolom, hogy Budapest és a magyar állam szimbiózisa lehetne hatékonyabb és jobb a mostaninál.
Ehhez az kell, hogy Budapest irányítási szerkezete megváltozzék: a demokratikusan választott fővárosi önkormányzat élén álló, közvetlenül választott főpolgármester, illetve a város vezetése tényleges hatalommal bírjon, és a kerületek ne önkormányzati, hanem a fővárosi önkormányzatnak, illetve a főpolgármesternek alárendelt elöljárósági struktúrában működjenek.
Az állam részéről pedig helyes lenne, ha létrejönne egy Budapest kormánybiztosság, amely képes kezelni azokat a problémákat, amelyekre az önkormányzatnak nincs költségvetési kerete, s a fővárosi önkormányzattal karöltve koncepcionális módon alkalmas Budapest fejlesztésében kezdeményezni és koordinálni az eleddig széttagolt és sok esetben koncepcióhiányos állami részvételt.
Ez az elgondolás tehát két lábon áll. A fővárosi önkormányzat reformja segíti Budapest felelősségének érvényesítését önmaga és a magyar állam iránt, az állam intézményes felelősségének érvényesítése pedig segíti Budapestet abban, hogy befussa azt a pályát, amit a magyar história nyomatéka és a város európai beágyazottsága jelent.
Véleményem szerint az a legszerencsésebb, ha ez a két változás párhuzamosan valósul meg. De ha csak egyik része realizálódik, az is nagy előrelépés.
Jókai Mór a millennium után azt írta: Magyarországnak nem nőni, hanem emelkedni kell!
Ha Budapest emelkedik, akkor Magyarország is emelkedik.